تحديات الجلسة الأولى لمجلس النواب
كتب / اياس الساموك
تعد عملية انتخاب رئيس مجلس النواب ونائبيه أولى مراحل تشكيل السلطتين التشريعية والتنفيذية في ضوء نتائج الانتخابات العامة.
وللاحاطة بآلية انتخاب رئيس مجلس النواب ونائبيه، يتعين بيان كيفية انعقاد الجلسة الاولى ومتطلباتها الدستورية، وذلك على النحو الاتي:-
أولاً: تحديات الدعوة للجلسة الأولى لمجلس النواب
أناط دستور جمهورية العراق لسنة 2005 (النافذ)، بموجب المادة (54) برئيس الجمهورية صلاحية الدعوة لانعقاد الجلسة الاولى، إذ نصت على الآتي: “يدعو رئيس الجمهورية مجلس النواب للانعقاد بمرسوم جمهوري، خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ المصادقة على نتائج الانتخابات العامة، وتعقد الجلسة برئاسة أكبر الأعضاء سناً لانتخاب رئيس المجلس ونائبيه، ولا يجوز التمديد لأكثر من المدة المـذكورة آنفاً”.
وآلية هذه الدعوة تكررت أيضاً في المادة (73/ رابعاً) ضمن بيان صلاحيات رئيس الجمهورية إذ نصت على الآتي: “دعوة مجلس النواب المنتخب للانعقاد خلال مدة لا تتجاوز خمسة عشر يوماً من تاريخ المصادقة على نتائج الانتخابات، وفي الحالات الاخرى المنصوص عليها في الدستور”.
وبالنظر إلى المادة (54) من الدستور، نجد أنها تتضمن قدراً كبيراً من الالتباس والغموض. وأول إشكال تثيره هو: هل إن المدة المشار إليها مخصصة لتوجيه الدعوة بمرسوم جمهوري، أم للانعقاد الفعلي لمجلس النواب؟
أما الإشكال الثاني فيتعلق بعبارة: “لا يجوز التمديد لأكثر من المدة المذكورة آنفاً”، إذ يثور التساؤل عمّا إذا كانت تنصرف إلى عدم جواز تجاوز هذه المدة، بحيث يكون اليوم الخامس عشر هو الحد الأقصى، أم أن المقصود منها هو جواز التمديد، ولكن لمدة تقل عن المدة المذكورة.
ويذهب اتجاه فقهي إلى أن صلاحية رئيس الجمهورية في الدعوة إلى عقد الجلسة الأولى هي صلاحية بروتوكولية، مقيدة بمدة خمسة عشر يوماً، ويترتب على عدم الالتزام بها إمكانية مساءلته عن انتهاك الدستور أو الحنث باليمين الدستورية، ما لم تحول دون ذلك ظروف استثنائية، كـنشوب حرب أو وقوع كارثة طبيعية حالت دون انعقاد المجلس-1-.
ولمناقشة هذا الرأي يجب أن نميّز بين حالتين: الأولى تتمثل في تأخر رئيس الجمهورية عن توجيه الدعوة لعقد الجلسة الأولى، وفي هذه الحالة يمكن لمجلس النواب، بعد ترديد أعضائه اليمين الدستورية، تفعيل المسؤولية بحقه وفق أحكام المادة (61/ سادساً) من الدستور، غير أن ذلك يظل معلقاً على صدور قانون ينظم اختصاص المحكمة الاتحادية العليا في الفصل في الاتهامات الموجهة إلى رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء والوزراء، عملاً بأحكام المادة (93/ سادساً) من الدستور.
والحالة الثانية، وهي امتناع رئيس الجمهورية نهائياً عن إصدار مرسوم الدعوة لعقد الجلسة الأولى.
والسؤال الذي يثار في مواجهة هذا الطرح يتمثل في: من هي الجهة التي تتولى تحريك المسؤولية، على اعتبار أنها مناطة حصراً بمجلس النواب؟ إذ لا تُعقد الجلسة الأولى إلا بدعوة من رئيس الجمهورية، كما لا يستطيع الفائزون في الانتخابات، بعد المصادقة الرسمية على نتائجها، مساءلة رئيس الجمهورية وفق الآليات المنصوص عليها في أحكام المادة (61/ سادساً) من الدستور، قبل انعقاد جلسة يؤدون فيها اليمين الدستورية، بما يتيح لهم اكتساب الصفة النيابية كاملةً ومباشرة مهامهم الدستورية.
فالشعب لا يملك وسيلة لتفعيل مساءلة رئيس الجمهورية، لذلك يدعو اتجاه إلى تعديل الدستور، بما يتضمن منح عددٍ معيّن من الناخبين حق تحريك المسؤولية الدستورية ضد رئيس الجمهورية-2-.
ونعتقد أن مواجهة هذه الحالة تكون من خلال إقامة دعوى بحق رئيس الجمهورية أمام المحكمة الاتحادية العليا، استناداً إلى اختصاصها المنصوص عليه في المادة (93/ ثالثاً) من الدستور، وذلك لإلزامه بإصدار مرسوم الدعوة-3-.
ولا سيما أن المحكمة الاتحادية العليا لديها سوابق قضائية ألزمت فيها رئيس الجمهورية بإصدار قوانين كان قد امتنع عن إصدارها-4-.
وإذا ما امتنع رئيس الجمهورية عن تنفيذ قرار المحكمة الاتحادية العليا القاضي بإلزامه بإصدار مرسوم الدعوة لعقد الجلسة الأولى، فيمكن عندئذٍ إقامة دعوى جزائية بحقه وفقاً للقواعد العامة المتعلقة بالامتناع عن تنفيذ الأحكام القضائية.
ويظهر الواقع العملي أن أغلب مواعيد انعقاد الجلسات الأولى تكون خلال مدة الخمسة عشر يوماً، وبذلك يُفهم أن هذه المدة مخصصة للدعوة والانعقاد الفعلي.
إلا أن هناك تطبيقات أخرى تجاوز فيها موعد الانعقاد الفعلي المدة المحددة في المادة (54) من الدستور.
إذ أصدرت المحكمة الاتحادية العليا قرار المصادقة على النتائج النهائية للانتخابات العامة لعضوية مجلس النواب في دورته السادسة بتاريخ (14/12/2025)-5-، فيما قام رئيس الجمهورية بإصدار مرسوم جمهوري حدّد بموجبه موعد الجلسة الأولى لمجلس النواب بتاريخ (29/12/2025)-6-.
وبالنظر إلى المادة (54) من الدستور، فإن النص الدستوري جاء بعبارة (من تاريخ المصادقة)، وهذا يعني أن يوم المصادقة يتم احتسابه من المدة، وبذلك تنتهي يوم (28/ 12/ 2025).
وهنا نكون أمام ثلاث حالات محتملة: إما أن يكون رئيس الجمهورية غير ملتزم بالمدة عند إصدار مرسوم الدعوة، إذا ما فُسِّرت المدة على أنها تشمل الدعوة والانعقاد الفعلي معاً، أو أن يكون ملتزماً بالمدة إذا ما جرى تفسيرها على أنها مخصصة للدعوة فقط دون الانعقاد الفعلي، أو أنه مارس حقه في التمديد، إذا ما فُسِّرت عبارة “ولا يجوز التمديد لأكثر من المدة المذكورة آنفاً” على أنها تنطوي على جوازٍ ضمني للتمديد لمدة أقل من المدة المحددة، ولا سيما أن التمديد المفترض لم يتجاوز يوماً واحداً.
لذا يدعو اتجاه من شراح القانون الى تعديل دستوري مفاده ان المجلس يعد منعقدا بحكم الدستور في اليوم التالي لانتهاء المدة المذكورة-7-، وبذلك يتضح أن النص، على هذا النحو، يدل دلالة قاطعة على أن المقصود من تحديد هذه المدة هو انعقاد الجلسة فعلياً، لا مجرد توجيه الدعوة إليها، إذ تنتفي حينها الحاجة إلى النص على عدم جواز التمديد لأكثر من المدة المذكورة، لكونه قد بيّن الأثر المترتب على عدم توجيه الدعوة أو عدم انعقاد الجلسة، والمتمثل باعتبار مجلس النواب في حالة انعقاد فعلية بحكم الدستور.
ويلزم دستور جمهورية العراق لسنة 2005 (النافذ) أن تكون الدعوة لعقد الجلسة الاولى لمجلس النواب بموجب مرسوم جمهوري.
والمرسوم الجمهوري هو صيغة شكلية لإصدار بعض القرارات تخولها الدساتير الرئاسية والبرلمانية والمختلطة والخاصة لرئيس الدولة، ولا تعد امتيازاً أو صلاحية فعلية مؤثرة يتمتع بها الرئيس ويتميز بها من باقي السلطات-8-.
ويلزم المشرع العراقي نشر المراسيم الجمهورية في الجريدة الرسمية-9-، وهي الوقائع العراقية التي تتولى وزارة العدل إصدارها باللغتين العربية والكوردية-10-.
وحيث إن المشرع يعدُّ جميع ما يُنشر في الوقائع العراقية نصاً رسمياً يُعتمد ويعمل به من تاريخ نشره، إلا إذا نص فيه على خلاف ذلك-11-، ومن ذلك المراسيم الخاصة بدعوة الجلسة الأولى التي عادةً ما يُنص فيها صراحة أن تنفيذها يكون من تاريخ صدورها.
فعلى سبيل المثال، المرسوم الخاص بدعوة مجلس النواب لدورته الخامسة حدد يوم (9/ 1/ 2021) موعداً للانعقاد، ورغم أن نشره في الجريدة الرسمية جاء بعد هذا الموعد، فقد تضمن المرسوم في الفقرة الثانية عبارة: “ينفذ هذا المرسوم من تاريخ صدوره وينشر في الجريدة الرسمية”-12-.
كما تبرز مشكلة أخرى في هذا السياق، تتمثل في تحديد الجهة التي تتولى الدعوة إلى الانعقاد في حال غياب رئيس الجمهورية أو خلو منصبه، ولا سيما في ظل اتجاه العراق إلى عدم انتخاب نائب لرئيس الجمهورية خلال الدورتين الانتخابيتين الرابعة والخامسة.
خصوصاً وأن الواقع العملي أظهر لنا حالة مشابهة، إذ أصدر نائب رئيس الجمهورية دعوة انعقاد الجلسة البرلمانية الأولى للدورة الرابعة-13-، عندما حل محل رئيس الجمهورية بسبب غيابه والذي كان حينها خارج العراق ويخضع للعلاج.
وما يزيد الامر تعقيداً هو أن ولاية مجلس النواب تنتهي من تاريخ إجراء الانتخابات، وذلك بحسب تفسير المحكمة الاتحادية العليا لنص المادة (56/ ثانياً) من الدستور-14-، وبذلك، لا يستطيع رئيس مجلس النواب للدورة المنتهية أن يحل محل رئيس الجمهورية، وفقاً لأحكام المادة (75/ رابعاً) من الدستور التي تنص على ما يلي: “في حالة خلو منصب رئيس الجمهورية، يحل رئيس مجلس النواب محل رئيس الجمهورية في حالة عدم وجود نائب له، على ان يتم انتخاب رئيس جديد خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوما من تاريخ الخلو، وفقا لأحكام هذا الدستور”.
ويشكل هذا تحدياً مهماً ينبغي الالتفات إليه خلال المرحلة المقبلة، من أجل انتخاب نائب أو أكثر لرئيس الجمهورية وفقاً لأحكام المادة (69/ ثانياً) من الدستور، وعدم الاستمرار في إغفال شغل هذا المنصب الدستوري الحيوي.
ثانياً: تحديات انعقاد الجلسة الأولى لمجلس النواب
تُعقد الجلسة الأولى لمجلس النواب برئاسة أكبر الأعضاء سناً، وقد جرى العرف على أن يحلّ محله من يليه في السن في حال عدم قدرته على مواصلة الجلسة، كإصابته بعارض صحي، أو في حال اعتذاره-15-، وهو أمر يمكن أن يسري على حالة عدم حضوره للجلسة.
وبحسب النظام الداخلي لمجلس النواب رقم (1) لسنة 2022 (النافذ)، فإن مهمة رئيس السن، الذي يُطلق عليه لقب “الرئيس المؤقت”، تقتصر على أمرين: إدارة أعمال المجلس، وإجراء انتخابات رئيس المجلس ونائبيه-16-.
ويؤدي عضو مجلس النواب في الجلسة الأولى اليمين الدستورية بالصيغة المنصوص عليها في المادة (50) من الدستور وهي: “اقسم بالله العلي العظيم أن اؤدي مهماتي ومسؤولياتي القانونية، بتفانٍ واخلاص، وان احافظ على استقلال العراق وسيادته، وارعى مصالح شعبه، واسهر على سلامة أرضه وسمائه ومياهه وثرواته ونظامه الديمقراطي الاتحادي، وان اعمل على صيانة الحريات العامة والخاصة، واستقلال القضاء، والتزم بتطبيق التشريعات بأمانة وحياد، والله على ما اقول شهيد”.
ومن ثم يعلن رئيس السن فتح باب الترشيح لمناصب رئيس المجلس ونائبيه، وبعد غلق باب الترشيح، ينتخب مجلس النواب رئيسه أولاً، ثم النائب الأول، ثم النائب الثاني، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس، وبطريقة الانتخاب السري المباشر-17-.
وبالنظر إلى النصوص الناظمة لعملية انتخاب رئيس مجلس النواب ونائبيه، سواء في الدستور أو التشريعات الأخرى، نجد أنها تعاني من نقص جزئي، لعدم احتوائها على عبارة “من بين أعضائه”. لذلك، نقترح أن تكون الصياغة كما يلي:
“ينتخب مجلس النواب في أول جلسة له من بين أعضائه رئيساً، ثم النائب الأول والنائب الثاني، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس، وبالانتخاب السري المباشر”.
وبعد ذلك، يعلن رئيس السن نتيجة الاقتراع، ويدعو الرئيس الفائز ونائبيه إلى تبوء المكان المخصص لكل منهم-18-.
وليس هناك ما يمنع الرئيس المنتخب ونائبيه من الاستمرار في الجلسة لممارسة اختصاصات مجلس النواب الدستورية الطبيعية، إلا أن العرف جرى على رفع الجلسة مباشرة بعد إتمام عملية الانتخاب.
لكن يثار التساؤل: هل هناك إلزام بانجاز المتطلبات الدستورية لعقد الجلسة الأولى- من ترديد اليمين الدستورية إلى انتخاب الرئيس ونائبيه- في اليوم ذاته، أم يمكن استمرارها لأيام أخرى؟ وفي هذا الصدد، فرقت تطبيقات المحكمة الاتحادية العليا بين حالتين، وهما:
الجلسة المفتوحة: هي الجلسة التي تُرفع إلى زمن غير محدد ودون سند دستوري، ويُعد قرار جعلها مفتوحة غير دستوري، لأنه يشكل خرقاً لأحكام الدستور ويصادر مفهوم الجلسة الأولى والمرامي التي قصدتها المادة (55) منه-19-.
ويشكل هذا الخرق انتهاكاً فاضحاً للدستور وتحايلاً عليه، رغم كونه القانون الأسمى والأعلى في البلاد، ومع تكرره لن تبقى للقانون حرمة، ولا للدستور أعلوية-20-.
الجلسة الممتدة: هي الجلسة التي يُحدد لها موعد لاحق لاستئنافها، ويُلتزم بهذه المواعيد، وذلك لأسباب معينة، مثل تأخر الوقت حتى ساعة متأخرة من الليل. ويُعد قرار جعل الجلسة ممتدة غير مخالف للدستور-21-.
وبطبيعة الحال، فإن الجلسة الأولى لمجلس النواب، أسوةً بغيرها من الجلسات، تنعقد بحضور الأغلبية المطلقة للأعضاء-22-، التي عرفتها المحكمة الاتحادية العليا بأنها أكثر من نصف مجموع العدد الكلي لعدد أعضاء مجلس النواب-23-.
لكن السؤال الذي يطرح، ما هو الوقت الذي تبدأ فيه الجلسة الأولى؟، نرى أن الجواب يتقضي البحث في أمور عدة.
فبالعودة إلى دستور جمهورية العراق لسنة 2005 (النافذ) نجد أنه لم يبين طبيعة ترديد اليمين الدستورية، هل أنها تدخل ضمن الجلسة الأولى أم هي مجرد إجراء إداري يسبقها؟.
لكن قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 (النافذ) نص صراحة على أن يؤدي النائب اليمين الدستورية امام المجلس في الجلسة الاولى بدعوة من رئيس الجلسة-24-.
خصوصاً وأن القانون ذاته نص على أن المرشح الفائز يكتسب صفة النائب ويتمتع بجميع حقوقه النيابية باستثناء المالية منها بعد مصادقة المحكمة الاتحادية العليا على النتائج ويصدر مرسوم جمهوري بذلك، إلا أن مباشرة مهامه مقترنة بترديد اليمين الدستورية-25-.
ومن ذلك يفهم أن الجلسة تبدأ قبل ترديد اليمين الدستورية، ويرأسها أكبر الاعضاء سناً، وهو الذي يوجه الدعوة لبدء الترديد.
والواقع العملي قد أظهر بأن رئيس السن هو الذي يتولى الدعوة لترديد اليمين الدستورية ويرأس الجلسة قبل هذا الاجراء، ومن ذلك ما حصل في الدورة الانتخابية الخامسة-26-.
لكن القول بأن الجلسة تبدأ قبل ترديد اليمين يقتضي أن تكون شرعيتها الدستورية مرهونة بتوافر النصاب الذي حددته المادة (59) من الدستور.
وماذا لو أن النصاب لم يتحقق؟، ما هو مصير هذه الجلسة؟، بالتأكيد أنها سوف ترفع، وبقرار من رئيس الجلسة (أكبر الأعضاء سناً)، وذلك وفقاً للقواعد العامة في النظام الداخلي الذي ينص على عدم جواز افتتاح الجلسة إلا بحصول النصاب القانوني، وإذا تبين أن النصاب لم يتحقق أجَّل الرئيس افتتاحها لمدة لا تقل عن نصف ساعة، فإذا لم يكتمل يعلن الرئيس عن تأجيل الجلسة ويعين موعداً آخر لانعقادها-27-.
وفي هذه الحالة نكون أمام تساؤل جديد، من الذي يحدد الجلسة الأولى مجدداً، هل هو رئيس الجمهورية بوصفه صاحب الدعوة لعقد الجلسة الأولى، أم رئيس السن لأنه هو الذي يرأسها بناء على تفويض دستوري ومرسوم جمهوري، والمسؤول عن إدارة الجلسة الأولى وله أن يمارس القواعد العامة المتعلقة بإدارة الجلسات.
فالقول بأن رئيس الجمهورية هو من يصدر مرسوماً آخر لتحديد موعد جديد للجلسة الأولى لا يستند إلى سند دستوري، إذ لم يجز له الدستور ذلك صراحة.
والذهاب إلى القول بأن رئيس السن هو الذي يتولى تحديد الموعد الجديد، يصطدم بأمرين، الأول هو أن مهمته تبدأ بافتتاح الجلسة الأولى وليس تحديد موعد لافتتاحها من جهة، والآخر هو الاصطدام بالمادة (50) من الدستور التي تنص صراحة على أن عضو مجلس النواب يؤدي اليمين الدستورية امام المجلس، قبل ان يباشر عمله.
وهذا يعني أن رئيس السن لا يستطيع أن يباشر أي مهمة قبل ان يؤدي اليمين، بما في ذلك ترأسه الجلسة الأولى.
والأخذ بهذا القول يعني أن النص في قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 (النافذ) على أن ترديد اليمين يدخل ضمن الجلسة الأولى قد ينطوي على شبهة العوار الدستوري، إلا أننا نجد أنه النافذ حالياً لأنه يتمتع بقرينة دستورية التشريع-28-.
أما بشأن تطبيقات القضاء الدستوري في هذا المجال، فقد ذهبت المحكمة الاتحادية العليا إلى صيرورة المرشح الفائز نائباً، تتطلب اجتياز المراحل الآتية: إعلان نتائج الانتخابات من المفوضية العليا المستقلة للانتخابات وبعد مصادقة المحكمة الاتحادية العليا على النتيجة المعلنة وبعد حلف اليمين المنصوص عليه في المادة (50) من الدستور-29-.
وقد عززت ذلك الموقف عندما قضت بعدم دستورية المادة (11/ رابعاً) من قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018، التي اعتبرت عضو مجلس النواب الذي يتخلف عن أداء اليمين متغيباً، إذ وجدت المحكمة أن هذا النص يتعارض مع المادة (50) من الدستور التي تلزم قبل مباشرة النائب عمله أداء اليمين وفق أصولها وقبل ادائها فإنه يبقى مجرد فائز بعملية الانتخابات العامة ولا يكتسب صفة النائب إذا تخلف قبل أداء اليمين عن حضور الجلسات-30-.
إلا ان المحكمة عدلت نسبياً عن هذا التوجه، عندما ذكرت ان إقالة الفائز في الانتخابات نتيجة عدم حضور الجلسات وعدم أدائه اليمين يتطلب معالجة تشريعية في القوانين ذات الصلة-31-.
وهذا الاتجاه قد فتح المجال لتنظيم هذه الحالة، عندما تم النص في قانون الانتخابات رقم (9) لسنة 2020 (الملغى) على أن المرشح الفائز يلتزم بتأدية اليمين الدستوري خلال مدة اقصاها شهر من تاريخ الجلسة الأولى وبخلافه يحصل على المقعد النيابي بديله وفقاً للآليات التي رسمها القانون ذاته-32-.
وهو أمر تكرر في القانون (4) لسنة 2023 (المعدل) قانون التعديل الثالث لقانون انتخابات مجلس النواب ومجالس المحافظات والاقضية رقم (12) لسنة 2018 (النافذ)، على ذات التوجه بالزام المرشح الفائز في الانتخابات بتأدية اليمين خلال مدة اقصاها شهر من تاريخ الجلسة الأولى وبخلافه يحل البديل محله وفقاً للآليات التي رسمها القانون ذاته-33-.
ونجد من استعراض الاتجاهات القضائية للمحكمة الاتحادية العليا فإنها تدور حول أن المرشح لن يصبح نائباً إلا بعد أن يتم ترديد اليمين المنصوص عليها في الدستور.
ولكن يبقى السؤال نفسه: هل تعني اجتهادات المحكمة الاتحادية العليا أن ترديد اليمين لا يدخل ضمن الجلسة الأولى؟.
حقيقةً إن الأخذ بهذا القول قد يصطدم بالمادة (50) من الدستور التي تنص على أن عملية ترديد اليمين تتم (أمام المجلس)، ويمكن تفسير عبارة (أمام المجلس)، على أنها خلال جلسة رسمية مكتملة النصاب، وهي التي يرأسها أكبر الأعضاء سناً، وهو المسؤول عن إدارتها، وإذا ما لاحظ أن نصاب غير مكتمله له الحق في تحديد موعد لاحق لها على النحو الذي بيناه آنفاً.
تعود جميع تلك الافتراضات إلى عدم وضوح النص الدستوري المتعلق بمتطلبات الجلسة الأولى، وهل تقتصر على انتخاب رئيس مجلس النواب ونائبيه، أم تشمل أيضاً أداء اليمين الدستورية، وبما يستلزم بدوره تحقق النصاب المحدد في الدستور، فضلاً عن تحديد الجهة المختصة بتحديد موعد آخر لها إذا ما وجد عارض حال دون عقدها، كعدم تحقق النصاب، وعلى السلطة المختصة بتعديل الدستور ان تأخذ بنظر الاعتبار تلك الأمور لتلافي أي نقص فيها.
